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Margarita del Cid fue presidenta de la Mancomunidad de Municipios Costa del Sol Occidental en 2018, año fiscalizado por la Cámara de Cuentas. / DIPUTACIÓN DE MÁLAGA

Economía, Política, Tribunales

La Cámara de Cuentas destapa el escándalo de las cuentas de la Mancomunidad de la Costa del Sol Occidental

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La Cámara de Cuentas de Andalucía (CCA) acaba de publicar el informe de fiscalización de la Mancomunidad de la Costa del Sol Occidental (Benahavís, Benalmádena, Casares, Estepona, Fuengirola, Istán, Manilva, Marbella, Mijas, Ojén y Torremolinos) en el ejercicio de 2018 con un dictamen desfavorable, tanto en el apartado de auditoría financiera como en el de cumplimiento de legalidad. EL LIBRE detalla a continuación las principales ilegalidades, desde un coche mal facturado hasta impuestos mal cobrados, pasando por trabajadores temporales con 15 años de antigüedad en la mancomunidad que preside José Antonio Mena (PP)

La CCA ha realizado un informe demoledor sobre las múltiples irregularidades que se cometieron en la Mancomunidad de la Costa del Sol Occidental (MMCSO), bajo el mandato de Margarita del Cid (PP), durante el ejercicio de 2018. Tras sacar las vergüenzas al aire del Servicio de Gestión Tributaria de la Diputación de Huelva, ahora le toca a una entidad que no conoce realmente lo que verdaderamente significa la rendición de cuentas públicas.

Las cuentas anuales adjuntas de la mancomunidad, presidida actualmente por el alcalde de Benahavís, José Antonio Mena, no expresan la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera de la entidad a 31 de diciembre de 2018, así como de sus resultados económicos y presupuestarios correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables y presupuestarios contenidos en el mismo.

La MMCSO dotó una provisión por saldos «de dudoso cobro» por importe de 1.982.139,62 €, que ha disminuido el Remanente de Tesorería para Gastos Generales (RTGG). Siguiendo el criterio del Ministerio de Hacienda, contenido en su nota explicativa de 5 de marzo de 2014, no se consideró como derechos de difícil o imposible recaudación y, por tanto, no se dotó provisión sobre los mismos, aquellos que se correspondían con obligaciones reconocidas por otras administraciones a favor de la MMCSO. La entidad estimó que cumplían estos requisitos los derechos pendientes de cobro a cargo de los distintos ayuntamientos, con los que se suscribieron planes de pagos.

A 31 de diciembre de 2018, el importe pendiente de cobro, correspondiente a la tasa de tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y a las aportaciones municipales, era de 5.125.113,51 €. La entidad sólo había dotado una provisión por 978.603,59 € por la parte de la tasa no incluida en planes de pago. Sin embargo, la MMCSO no ha recaudado importe alguno de estos créditos, ni en 2017 ni en 2018.

Durante 2018, la MMCSO prestó el servicio de agua, en alta o aducción, en virtud de lo establecido en la normativa aplicable. También ha prestado en régimen de delegación el servicio municipal de suministro domiciliario de agua en favor de siete municipios mancomunados, y a tal objeto, suscribió los correspondientes convenios con cinco entidades locales delegantes. Sin embargo, no constan los convenios o acuerdos de delegación respecto de los municipios de Estepona y Fuengirola, por lo que en estos casos se desconoce el título jurídico habilitante para que la entidad fiscalizada realizara este servicio. La MMCSO manifiesta que, en estos casos, el suministro tenía «carácter residual».

Múltiples irregularidades en el plano laboral

La Relación de Puestos de Trabajo (RPT) de la Mancomunidad de la Costa del Sol Occidental vigente en 2018 fue aprobada en el año 2000. En la misma, figuraban un puesto de Ingeniero Técnico Industrial y otro de Agente de Desarrollo Local que tenían carácter laboral. Estos puestos deben estar reservados a personal funcionario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 del RDL 781/1986.

A pesar de que, en la RPT, se estableció un complemento específico para todos los puestos reservados a funcionarios, en el expediente instruido al efecto para su aprobación no consta la valoración de los puestos de trabajo establecida en el artículo 4 del RD 861/1986. Tampoco consta el cumplimiento del trámite de negociación, o al menos, de consulta, previsto en los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Conforme establece el artículo 15.1.b de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), forma parte del contenido mínimo de la RPT la fijación del nivel que se asigna a cada puesto de trabajo de los funcionarios, en función del cual se percibe el complemento de destino. Según el artículo 3.2 RD 861/1986, el nivel de cada puesto de trabajo se asignará por el Pleno de la corporación «atendiendo a criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como a la complejidad territorial y funcional de los servicios en que esté situado el puesto». En el caso de la MMCSO, la totalidad de los puestos de funcionario, salvo los de ordenanza y archivero, tenían reconocido en la RPT el máximo nivel permitido para cada uno de ellos, conforme a la escala establecida en el artículo 71 del RD 364/1995.

Según doctrina del Tribunal Supremo, la Administración tiene una potestad discrecional para fijar el nivel determinante del complemento de destino (y las circunstancias legales que justifican la asignación del complemento específico), pero ello «no significa un apoderamiento totalmente libre e independiente, sino que está ligado a los conceptos legales que justifican las distinciones que puede introducir, con independencia del cuerpo de la procedencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se les asigna» (Sentencia del TS de 3 de octubre de 2012, con cita en la STS de 27 de septiembre de 1994).

José Antonio Mena, a la derecha, es el actual presidente de la Mancomunidad Costa del Sol Occidental. / PP ANDALUCÍA

Al no constar la valoración de los puestos de trabajo, proceso que exige un análisis más o menos detallado, estructurado y sistemático de las características y funciones inherentes a los mismos, no ha quedado acreditado que
la fijación en la RPT del nivel del puesto de trabajo
, que predetermina el importe correspondiente de complemento de destino, se haya realizado considerando los criterios establecidos en el artículo 3.2 RD 861/1986.

Por causa de estos incumplimientos legales, «la aprobación de la RPT podría estar incursa en causa de nulidad«, denuncia la Cámara de Cuentas. En caso de que así se declarara, las condiciones de los puestos de trabajo allí establecidas quedarían sin suficiente cobertura legal, afectando a cuestiones esenciales y de índole diversa, desde los sistemas establecidos para su cobertura hasta los requisitos de titulación exigidos. Esta falta de soporte legal también afectaría a los derechos económicos reconocidos a los empleados públicos, derivados de las retribuciones complementarias allí reguladas (complemento específico y de destino).

La MMCSO mantenía entre su personal a ocho efectivos, cinco funcionarios y tres laborales, que no tenían la cobertura de un puesto en la RPT, según el detalle que se recoge en el siguiente cuadro. No deben existir plazas en plantilla, de carácter estructural, sin que existan los correspondientes puestos de trabajo; la plantilla presupuestaria no es el instrumento idóneo para crearlos ni para fijar retribuciones, ya que éstas son determinaciones propias de la RPT:

Cuadro que resalta la irregularidad de estos ocho puestos de trabajo.

Durante el ejercicio 2018, los funcionarios han percibido, de forma estable y con una periodicidad mensual, un importe anual global de 27.253,50 € en concepto de plus de transporte. Esta retribución no está contemplada entre las previstas en el artículo 23 LRMFP y, por lo tanto, su percepción resulta improcedente. Las retribuciones de los funcionarios están sometidas al dictado de la ley, de forma que sólo pueden ser retribuidos por los conceptos establecidos legalmente. El plus de transporte no está previsto entre estos, de modo que, para su percepción, sólo cabría reconducirlo a través del complemento específico.

En la fase de ejecución y liquidación presupuestarias se superaron los límites establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 (LPGE), relativos al incremento de los gastos de personal. Concretamente, frente al máximo incremento permitido del 1,625%, el gasto incurrido en concepto de retribuciones de los funcionarios experimentó, en términos de homogeneidad, un incremento del 4,22% respecto de las del ejercicio 2017; y las de los
laborales, un 6,98%.

También se superó el límite del 0,3%, establecido específicamente para la productividad y el complemento específico; el incremento en 2018 alcanzó el 6,27% en el colectivo de funcionarios y el 1,75% en el de los laborales.

En el presupuesto de 2018 se incumplió lo dispuesto en el artículo 7 del RD 861/1986, según el cual el complemento específico no podrá ser superior al 75% del resultado de restar a la masa retributiva global presupuestada para cada ejercicio económico, excluida la referida al personal laboral, la suma de las cantidades que al personal funcionario le correspondan por los conceptos de retribuciones básicas, ayuda familiar y complemento de destino.

El complemento específico presupuestado en 2018 fue el 93,91% del importe referido, lo que supuso un exceso de consignación presupuestaria de 167.900,62 €; en la ejecución presupuestaria, el porcentaje alcanzó el 94,28% y el exceso fue de 152.035,23 €. En el siguiente cuadro se puede ver perfectamente:

Límite presupuestario excedido en el apartado de complementos específicos.

El personal laboral de la MMCSO estaba integrado en 2018 por dos laborales fijos y tres temporales. Conforme establece el artículo 169.1 RDL 781/1986, las funciones atribuidas a administrativos y ordenanzas no pueden ser desempeñadas por personal laboral, ya que las mismas corresponden a funcionarios de la escala de Administración general.

Los tres trabajadores con contratos temporales mantenían una relación laboral de larga duración, con una antigüedad superior a 15 años en el mejor de los casos; por la naturaleza de los puestos que ocupaban, estaban satisfaciendo necesidades estructurales de la entidad. En ningún caso consta informe de la unidad o departamento que demanda al trabajador, sobre la necesidad de la contratación ni tampoco la adopción de medidas por parte de la MMCSO para reordenar la contratación temporal y dotar de estabilidad a estos trabajadores.

No consta que se haya seguido ningún proceso selectivo, por lo que estos trabajadores habrían sido contratados al margen de cualquier sistema adecuado de ponderación del mérito y la capacidad. Dada las características de estas contrataciones y la naturaleza de las funciones inherentes a los puestos de trabajo que han de desempeñar, se estima que, materialmente, estos trabajadores podrían mantener una relación laboral calificable como indefinida no fija.

Enredo monumental con las tasas y las tarifas de Acosol

Las contraprestaciones por el servicio del agua y el tratamiento de RSU son exacciones («acción y efecto de exigir impuestos», según la RAE) que se imponen coactivamente a los usuarios. La calificación jurídica de este tipo de ingresos no ha sido uniforme a lo largo del tiempo. Teniendo en cuenta esta realidad jurídica cambiante, se puede afirmar que existe una tensión permanente en la cuestión de la financiación de los servicios públicos mediante prestaciones coactivas, que se concreta en determinar si el precio o contraprestación que se ha de satisfacer tiene naturaleza tributaria (tasa) o tarifaria (precio privado).

La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) incorporó por primera vez al derecho positivo la categoría jurídica de Prestación Patrimonial Pública de carácter No Tributario (PPPNT) para los casos en los que la gestión de los servicios se lleve a cabo de forma contractual, a través del contrato de concesión de servicios; también tendrán la consideración de PPPNT las prestaciones económicas establecidas coactivamente cuando la administración preste servicios públicos mediante entidades con personificación privada, tales como las sociedades mercantiles locales.

Durante 2018, la normativa de la MMCSO y la de todos los municipios que recibieron los distintos servicios de agua por parte de Acosol S. A., calificaron formalmente estos ingresos, sin excepción, como tasas, mediante la aprobación de las correspondientes ordenanzas fiscales. Se considera que la calificación como tasa era correcta hasta la entrada en vigor de la LCSP; sin embargo, dicha categoría jurídica no se ajustaba a la normativa vigente a partir del 9 de marzo de 2018.

«Hay que advertir que la normativa de los municipios mancomunados y de la propia MMCSO que regulaba este ingreso era heterogénea, a veces deficiente, a veces inextricable»

«Hay que advertir que la normativa de los municipios mancomunados y de la propia MMCSO que regulaba este ingreso era heterogénea, a veces deficiente, a veces inextricable, que en ocasiones confundía el régimen jurídico propio de las tasas y el de las tarifas», sentencia la Cámara de Cuentas en su informe.

Según la normativa de la mancomunidad, los ingresos procedentes del ciclo integral del agua quedaban regulados como una tasa y se gestionaban conforme a la normativa tributaria. Pero, simultáneamente, se configuraban como una tarifa o precio desde el momento en que tales ingresos eran la contraprestación de un servicio que constituía la retribución de la entidad que lo prestaba, una sociedad mercantil pública, que actuaba también como entidad colaboradora en la recaudación del tributo. El producto de lo recaudado quedaba con carácter definitivo en poder y formando parte del patrimonio de la sociedad, resultando que, en la percepción de ese ingreso, la normativa establecía
expresamente que la entidad estaba sujeta a las normas de derecho privado.

Esta configuración dual del ingreso, de contornos indefinidos, no es técnicamente correcta, porque tasa y tarifa responden a fundamentos distintos y se someten a regímenes jurídicos diferentes, de forma que la contraprestación a abonar por los usuarios no puede tener simultáneamente la naturaleza jurídica de ambas figuras. Es una ilegalidad.

La normativa local, tanto de los ayuntamientos mancomunados como de la propia MMCSO, regula deficientemente estos ingresos al combinar simultáneamente características propias del régimen jurídico de las tasas y de los precios

Sin perjuicio de lo anterior, la normativa local, tanto de los ayuntamientos mancomunados como de la propia MMCSO, regula deficientemente estos ingresos al combinar simultáneamente características propias del régimen jurídico de las tasas y de los precios. Por un lado, los convenios suscritos por la MMCSO con los ayuntamientos de Casares, Istán y Mijas permiten a Acosol S. A. el cobro e ingreso directo a los usuarios de las tarifas o liquidaciones tributarias derivadas de la gestión de los servicios encomendados. Sin embargo, no detallan las concretas funciones o actuaciones que la sociedad puede desarrollar en el procedimiento de gestión y recaudación tributaria. En los convenios firmados con los ayuntamientos de Ojén y Marbella no se contempla previsión alguna en esta materia.

En segundo término, la MMCSO no ha formalizado ningún encargo o encomienda de gestión a Acosol, S.A.; la sociedad ha comparecido en todos los convenios que la MMCSO celebró con los ayuntamientos, unas veces como parte de los mismos al ser considerada medio propio de estas entidades locales (Marbella, Mijas), y otras, a los meros efectos de tener conocimiento de su formalización (Casares, Istán, Ojén).

Por todo ello, la Cámara de Cuentas concluye: «Debido a la importancia de los incumplimientos descritos en el párrafo «Fundamento de la opinión de cumplimiento desfavorable», las actividades, operaciones presupuestarias y financieras y la información reflejada en las Cuentas Anuales del ejercicio 2018 no resultan conformes con la normativa aplicable a la gestión de los fondos públicos.

Un coche mal facturado

La MMCSO pagó una factura por la adquisición de un vehículo por importe de 64.085,48 €, a pesar de que la misma se giró a nombre del Ayuntamiento de Benalmádena. Esta adquisición se realizó en virtud de un contrato administrativo de suministro formalizado por la entidad fiscalizada el 16 de agosto de 2018, cuyo PCAP establecía con claridad que, «aunque la matriculación se realice a nombre de los ayuntamientos u organismos destinatarios, la factura
se emitirá a nombre de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental con CIF P2900001E» (Cláusula 21ª) y añadía que «el precio del contrato será satisfecho al contratista mediante factura expedida a nombre de Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental. Dicha cantidad será abonada por la MMCSO dentro del plazo de los 30 días siguientes a la correcta expedición por el contratista de la factura» (cláusula 22º PCAP).

Estos fueron los gobiernos municipales de los municipios de esta mancomunidad tras las elecciones de 2015:

  • Casares: IU.
  • Manilva: desde 2015, PSOE y Compromiso Manilva, y desde 2017, IU y Compromiso Manilva (por moción de censura contra alcalde del PSOE), que incorporaron los dos concejales del PP al gobierno.
  • Estepona: PP.
  • Benahavís: PP.
  • Marbella: al principio, PSOE con apoyo de IU, Costa del Sol Sí Se Puede y OSP, pero tras moción de censura en 2017, PP y OSP.
  • Ojén: PSOE.
  • Istán: PSOE.
  • Mijas: al inicio, Cs y PP. Tras expulsar a concejales del PP, Cs siguió con apoyo de PSOE y, puntualmente, de Costa del Sol Sí Se Puede.
  • Fuengirola: PP.
  • Benalmádena: PSOE, con apoyo de IU y Alternativa por Benalmádena, mientras que Ciudadanos y Costa del Sol Sí Puede ejercerían un seguimiento y auditoria de la gestión desde fuera del mismo.
  • Torremolinos: PSOE, Ciudadanos, Costa del Sol Sí Puede e IU.

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