La creación del Instituto de Salud de Andalucía (ISA), un cúmulo de disparates elogiado por el Gobierno andaluz

En esta partidocracia, el papel lo aguanta todo. Da igual lo que se redacte en los proyectos de leyes y documentos que se incorporen a sus expedientes, porque es tan deficiente el nivel de las instituciones públicas en Andalucía que superan los posibles filtros en sus informes. Esto es lo que ha ocurrido con el expediente del anteproyecto de ley de creación del Instituto de Salud de Andalucía, que ha superado múltiples filtros institucionales sin que se pusieran de manifiesto algunas de las graves deficiencias que presenta

El Gobierno andaluz aprobó el pasado 17 de octubre el proyecto de ley de creación de un nuevo ente instrumental: el Instituto de Salud de Andalucía (ISA), en el que se pretenden integrar dos entidades instrumentales ya existentes, la sociedad mercantil Escuela Andaluza de Salud Pública (EASP) y la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud, así como la Secretaría General de Salud Pública e I+D+i en Salud de la propia Consejería de Salud y Consumo, a la cual está actualmente adscrita la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica.

Con carácter previo, debe resaltarse lo indicado como «principal objetivo del anteproyecto de ley» en la Memoria Justificativa, fechada en mayo de 2021: la reordenación del sector instrumental de la Consejería de Salud y Familias, que, en todo caso, sería un medio o instrumento para conseguir un fin, nunca el principal objetivo.

Con esta primera manifestación efectuada en el expediente del proyecto de ley, ya pueden imaginarse el nivel de la mayoría de los documentos que constan en el expediente elevado al Gobierno andaluz por la consejera de Salud, Catalina García, una consejera que no para de hacer el ridículo como miembro del Gobierno andaluz y de demostrar su incompetencia. Somos muchos los empleados públicos y ciudadanos que pensamos y comentamos que el cargo le viene demasiado grande.

Sin perjuicio de los múltiples aspectos que presenta el expediente del proyecto de ley que ha aprobado el Consejo de Gobierno, que convendrían corregirse en el Parlamento andaluz (incluso con su no aprobación y devolución al gobierno), me voy a centrar sólo en algunos de ellos.

El primer aspecto a destacar es la necesidad o no de la creación de un nuevo ente instrumental para el objeto que pretende el Gobierno andaluz, considerando que no se han valorado otras alternativas que pudieran ser más eficaces y eficientes, tales como:

1. Integración en uno de los entes instrumentales implicados (Fundación Progreso y Salud o Escuela de Salud Pública), con modificación de sus Estatutos y ley de creación, en su caso, que conllevaría la disolución del otro ente, así como el despido del personal innecesario e integración del resto de personal en ente integrador o en otros organismos u entes ya existentes (consejería, SAS, etc.), que asumieran las funciones de dichos entes previo filtro (algunas funciones estaban duplicadas, como la formación).
2. Que la Consejería de Salud (de la que procede la Secretaría General de Salud Pública e I+D+i en Salud, que se prevé integrar igualmente en el nuevo ente) o el Servicio Andaluz de Salud (SAS) asumieran ciertas funciones, sin necesidad de crear otro ente instrumental. Para ello, sólo sería necesario crear uno o más órganos o unidades administrativas dentro de uno o ambos organismos. Crear una nueva agencia administrativa conlleva gastos que deben analizarse pormenorizadamente (altos cargos y directivos, personal eventual, coches oficiales, personal funcionario de gestión de recursos humanos y económicos, interventores, gestión de la contratación administrativa, etc.).
3. Creación de otro tipo de agencia con un régimen jurídico más apropiado, como una agencia pública empresarial o de régimen especial.
4. Creación de una sociedad mercantil que integre al personal de los dos entes instrumentales.

Además, podría considerarse la posibilidad de convertirse algún ente instrumental en medio propio de la Administración correspondiente.

Sin embargo, en el expediente del proyecto de ley no consta ni un solo documento que efectúe un análisis riguroso y exhaustivo de las posibles alternativas, que sirviera de base para justificar la creación de un nuevo ente instrumental -una agencia administrativa- por no poder asumir esas funciones otro ya existente (el SAS es también una agencia administrativa, por ejemplo), así como la constatación de que la creación del nuevo ente no supone duplicidad con la actividad que desarrolle cualquier otro órgano o entidad preexistente.

Tampoco se efectúa un análisis que justifique que la figura jurídica elegida (agencia administrativa) resulta más eficaz y eficiente frente a otras alternativas de organización que se han descartado desde el inicio.

Para colmo de males, en el preámbulo del proyecto de ley, se utiliza como argumento para justificar la creación de la nueva agencia administrativa, que «el instituto se alinea, en cuanto a su naturaleza y configuración, con los principales organismos públicos de Investigación de ámbito estatal como son el Instituto de Salud Carlos III o el Centro Superior de Investigaciones Científicas«, dando por hecho que los organismos de otras Administraciones públicas son un modelo de cumplimiento de la legalidad, de calidad y buen funcionamiento, sin analizarlo… ¡Manda narices!

Además, se ha obviado que la legislación estatal exige muchos más requisitos a la creación, funcionamiento y control de los organismos estatales, en comparación con la parca regulación que tienen las agencias administrativas en la legislación autonómica andaluza. Por ejemplo, compárese el contenido del plan inicial de actuación en la Ley 40/2015 (art. 92) y en la Ley 9/2007 (artículo 58).

El segundo asunto a señalar es el de las funciones de la nueva agencia, teniendo en cuenta que las leyes vigentes obligan a evitar la duplicidad de funciones en las Administraciones Públicas. Si observan el expediente publicado en la web del consejo de Gobierno andaluz, no constan dos documentos fundamentales que, según el Consejo Consultivo, figuran en el expediente tras ser subsanado por la Consejería de Salud: el proyecto de Estatutos de la nueva agencia y el plan inicial de actuación. Ambos documentos deberían constar en el expediente del anteproyecto de ley por exigirlo el artículo 56.3 de la Ley de Administración de la Junta de Andalucía (LAJA).

Según esta última ley, en el proyecto de Estatutos deben figurar las funciones y competencias, con indicación de las potestades administrativas que la entidad pública pueda ejercitar y la distribución de competencias entre los órganos de dirección.

¿Cómo han podido valorar las instituciones públicas y demás entidades informantes si existía duplicidad de funciones con otros organismos existentes sin conocer el proyecto de Estatutos que se incorporó mucho más tarde al expediente? Y presupongo que se incorporaría más tarde, porque el Gabinete Jurídico y la Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud lo exigieron. Y el Consejo Consultivo manifestó en su informe que constan en el expediente.

No obstante, tampoco las instituciones informantes que conocieron dicho proyecto de Estatutos han analizado si existe duplicidad de funciones, como el Consejo Consultivo, que nada dice en su informe con relación a la posible duplicidad de funciones, Se limita a expresar que el proyecto de Estatutos y el plan inicial de actuaciones están en el expediente porque fue subsanada dicha deficiencia.

Quienes no podemos valorarlo, sin duda, somos los ciudadanos, porque el gobierno andaluz ha ocultado ambos documentos en el expediente que ha publicado en su web. Después se les llenarán sus bocas con términos como legalidad, transparencia, objetividad, seriedad, rigor, etc., cuando la opacidad y la corrupción es lo habitual.

Para colmo, según la noticia publicada por Europa Press el pasado 22 de octubre, la Junta asegura que el Instituto de Salud no incurre en «duplicidad» con el Servicio Andaluz de Salud y se escuda en haber dado «puntual respuesta a cada una de las indicaciones de los organismos por los que ha pasado el documento del proyecto de Ley para crear el Instituto de Salud de Andalucía».

Primero, la duplicidad puede darse con otros organismos u órganos públicos, no sólo con el SAS. Segundo, esas indicaciones efectuadas por algunos organismos a las que se refiere la Junta se han realizado sin que aquellos conocieran el proyecto de Estatutos y plan inicial de actuación. Y tercero, los ciudadanos no podemos realizar ningún análisis sobre esa posible duplicidad de funciones, al haber ocultado el Gobierno andaluz dicho proyecto de Estatutos en el expediente publicado. Este hecho supone que el Gobierno andaluz pretende que realicemos un acto de fe, creernos a ciegas sus palabras. No se puede ser más sinvergüenza y cínico con esas declaraciones efectuadas por la Junta, según la información de Europa Press.

La Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía y Hacienda informó el anteproyecto de ley sin conocer el plan inicial de actuación del nuevo ente

El tercer aspecto a resaltar es el de la financiación del nuevo ente. En el expediente consta una Memoria Económica elaborada por la Consejería de Salud, que ha servido de base para que la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía y Hacienda efectuara un «análisis» e «informara», por llamarlo de alguna manera.

Sin perjuicio de la deficiente Memoria Económica que consta en el expediente, que ni siquiera ha realizado un análisis económico comparativo entre las posibles alternativas, resulta ofensivo para la ciudadanía que dicha Dirección General, cuyo titular es Eduardo León Lázaro, no solicitara el plan inicial de actuación que, en todo caso, debe constar en el anteproyecto de ley, considerando que dicho plan debe incluir los recursos humanos, financieros y materiales precisos para el funcionamiento de la entidad para un ámbito temporal de cuatro años.

Es decir, dicha Dirección General, con funciones atribuidas tan importantes como la elaboración de Escenarios Presupuestarios Plurianuales de gastos, que integren los marcos presupuestarios a medio plazo, o la emisión de los informes de creación, alteración o supresión de entidades que, en relación con los artículos 12 y 50.3 de la LAJA, haya de emitir la consejería competente en materia de Hacienda, realizó su informe sin conocer dicho plan inicial de actuación para cuatro años, el cual ni siquiera solicitó, aun estando contemplado en la Ley de Administración de la Junta de Andalucía.

Debo recordarles que, como publiqué y demostré en 2019, Eduardo León Lázaro fue quien suscribió la Memoria para que el Consejo de Gobierno de Andalucía, en su sesión de 26 de enero de 1993, aprobara el primer acuerdo para eliminar el control previo del gasto en hospitales, que luego se extendió al resto de centros sanitarios. Por entonces, Eduardo León era el interventor general de la Junta de Andalucía (1991-2000), nombrado por Manuel Chaves.

Y un cuarto aspecto lo constituyen los recursos humanos. Se indica en el proyecto de ley de creación de la agencia administrativa la coexistencia de muchos tipos de personal laboral, con enormes lagunas sobre su gestión y control, lo cual ya chirría al tratarse de un ente sometido al Derecho Administrativo. El Consejo Consultivo ha sido demasiado magnánimo en su informe, limitándose a decir que deberá coordinarse el «enjambre de normas» aplicables para un adecuado funcionamiento del instituto que se pretende crear. Es decir, reconoce implícitamente el caos que se va a crear en materia de recursos humanos.

Como ya alegué y publiqué en su día durante la tramitación de la Ley de Función Pública de Andalucía, esta entraba en varios conflictos con la Ley de Administración de la Junta de Andalucía y otras leyes, al tratar de perseguir objetivos que no responden a la racionalidad y a un modelo coherente de Función Pública, sino a intentar solucionar con parches los problemas que los gobernantes han ido creando con sus corrupciones e incompetencias.

Asimismo, el proyecto de ley ha silenciado dos aspectos que fueron advertidos en el informe de 10 de junio de 2021 de la extinguida Secretaría General de Racionalización, Regeneración y Transparencia. Sin perjuicio de que este órgano, al igual que otros muchos, realizó su informe sin conocer el proyecto de Estatutos ni el plan inicial de actuaciones de la nueva agencia, puso énfasis en varios aspectos:

• La Relación de Puesto de Trabajo (RPT) de la nueva agencia no contendrá al personal laboral procedente de los entes instrumentales que se integran, que asciende a 576 personas trabajadoras a fecha de 31 de diciembre de 2020, que solo aparecerá en el Anexo de personal que acompañará a la Ley del Presupuesto.
• Ningún órgano autorizará previamente la contratación de personal laboral temporal investigador o técnico (ausencia de control previo, con efectos en el gasto y en la plantilla). De hecho, el proyecto de ley indica expresamente que los contratos no necesitarán, para su formalización, la autorización previa de la consejería competente en materia de administración pública.
• A efectos de evitar posibles discordancias, sería conveniente hacer constar de forma expresa qué categorías de personal de los entes instrumentales que se integran serán «a extinguir».
• El proyecto de ley no hace referencia alguna al personal directivo de los entes instrumentales absorbidos y que gozan de una relación laboral de carácter especial mediante contratos de alta dirección. Nada dice el proyecto de ley al respecto. ¿Se despedirán antes? ¿Se mantendrán en la nueva agencia con sus altas retribuciones y demás condiciones contractuales, sin decir nada sobre el destino de este personal? ¿Quién controlará esto?

Todo esto se ha silenciado en el proyecto de ley, un ejemplo más de cómo se busca el caos en la gestión de recursos humanos para beneficiarse los gobernantes con su nepotismo y descontrol.

Sin embargo, podría haberse solucionado en el proyecto de ley. Al menos, que contemplara la ley la creación de otra RPT que incluyera a este personal y resto de personal laboral (investigadores y técnicos laborales, como veremos a continuación) y que se disponga algún sistema estricto de control del personal laboral que no figure en la RPT del personal de la Administración General de la nueva agencia, con autorizaciones previas.

Asimismo, plantea el proyecto de ley la posibilidad de poder contratar personal investigador como personal laboral temporal y sin figurar en ninguna RPT. Sin embargo, no es racional este tipo de acciones (como ocurre con el nombramiento de interinos sin ocupar puestos de las RPT) en una agencia administrativa, por mucho que lo contemplen las normas, muchas de ellas irracionales.

Dice el artículo 5.3 del proyecto de ley que «el instituto podrá contratar personal investigador y personal técnico conforme a las figuras previstas en el artículo 39 de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre» y que el personal investigador y técnico contratado no ocupará puestos de la Relación de Puestos de Trabajo de la nueva agencia (sin aclararlo).

Sin embargo, es la propia Ley 16/2007 la que indica en su artículo 39.3 que «tendrán la consideración de personal investigador aquellos profesionales que presten servicios en puestos de trabajo con funciones de investigación…», y el artículo 16.5 de la Ley de la Función Pública de Andalucía dice que «con respeto, en todo caso, a lo dispuesto en el artículo 15, el personal laboral desempeñará los puestos de trabajo adscritos a esta clase de personal en la Relación de Puestos de Trabajo de conformidad con su contrato de trabajo y con lo establecido en materia de clasificación profesional en las normas convencionales que le resulten de aplicación».

Además, ¿qué motivos racionales pueden aducirse para que el proyecto de ley no obligue a que el personal investigador y técnico tengan que ocupar necesariamente puestos de una RPT, aunque no sea la misma que la del personal de Administración General? Esto solo puede deberse a que se busca el descontrol en la contratación de este personal, además de efectos indeseados (hacerse fijos por el simple transcurso del tiempo sin pruebas selectivas, etc.). Un abuso de poder más de esta partidocracia.

Por tanto, viendo los problemas que se van a generar en materia de recursos humanos, no parece lo ideado en el proyecto de ley lo más indicado, y menos elegir como ente jurídico para el ISA una agencia administrativa.

Como dijo el Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de febrero de 2020 con relación a un ente instrumental creado por la Junta de Andalucía y al problema creado con sus empleados laborales contratados, «incumbe a la Administración prestar atención a las figuras peculiares que crea a fin de atender a consecuencias no buscadas de origen». Todavía se escucha el eco de la colleja que le dio el TS al Gobierno andaluz. Pero, visto lo visto, nada les importa.

Todas estas deficiencias y otras no desarrolladas en este artículo son propias de una Administración pública desprofesionalizada, arbitraria, déspota, corrupta, cutre. Y que el Gobierno andaluz se trague este bodrio de expediente lo dice todo de los políticos andaluces, por no hablar de las instituciones públicas que han silenciado en sus informes esta ausencia de análisis de alternativas, de los problemas que creará la gestión de este personal y demás aspectos mencionados.

¿Qué hará el delegado del Gobierno en Andalucía? Según el artículo 73.1.e) de la Ley 40/2015, le obliga a proponer al Ministerio competente en Administraciones Públicas la adopción de las medidas precisas para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, conforme a los principios de eficacia y eficiencia. No se preocupen, no hará absolutamente nada. Están preocupados con el poder y de cómo conservarlo.

Pero, lo más importante, ¿qué hará el Parlamento andaluz? ¿Se tragará este bodrio de proyecto de ley y su expediente para no dejar en mal lugar a las instituciones que lo han informado previamente? Les aseguro que, con el sistema partidocrático instituido en 1978 en la Constitución Española (CE), aprobará la ley, porque, para fines como el que presenta este proyecto de ley, los partidos fusionaron los poderes legislativos y ejecutivos en la CE: ejercer el poder despóticamente sobre los gobernados, como en cualquier tiranía o gobierno autoritario.